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保安行业,如何摆脱乱象?

日期:2018-10-10 【 来源 : 新民周刊 】 阅读数:0
阅读提示:相对于其他服务市场,我国保安服务市场的市场化和法治化程度相对较低,这是出现众多问题的根本原因。
作者|王 煜

  中国现代保安的发展,是和改革开放的历程息息相关的。自1984年12月,中国第一家保安服务企业在深圳诞生之后,保安服务市场开始了爆炸式的飞速扩张。在上海政法学院教授章友德看来,改革开放之后,中国社会逐渐从封闭走向开放,开始了人口的大流动大迁移,大量农民转变为市民;在这样一个新形成的开放的社会中,要形成良好的社会秩序,要让市民获得足够的安全感和幸福感,保安是不可或缺的重要力量。

  现实中,保安确实也为经济发展和社会稳定做出了显著的贡献,例如在消除事故隐患和不安全因素、发现并扑灭火情、抓获违法犯罪嫌疑人、制止违法犯罪活动、协助公安机关破案、为机构和个人挽回经济损失等各个领域,保安队伍都在持续贡献力量。

  在快速发展和显著贡献的同时,保安服务领域也不断暴露出一些长久未能实质解决的问题,尤其是粗暴管理、非法拘禁、监守自盗、聚众斗殴等涉及违法犯罪的“黑保安”现象,以及这些问题可能引发的“家丁式恶势力”“黑社会组织”等严重危害社会治安的消极倾向。这样的问题,在2010年之前尤其显著。

  华东政法大学刑事司法学院教授苗伟明曾主持“保安服务市场规范发展研究”项目,对我国保安市场存在的问题及其应对策略开展了深入研究。他告诉《新民周刊》记者:相对于其他服务市场,我国保安服务市场的市场化和法治化程度相对较低,这是出现众多问题的根本原因。



曾是“政府的另一只手”


  1984年首家保安服务公司成立后的二十几年间,保安市场却并未真正建立起来。这段时间里,所有的保安公司都由公安机关主办。这导致众多保安服务公司因产权不清、政企不分,扮演了“政府的另一只手”的角色。

  苗伟明表示,保安服务市场这种“独此一家,别无分店”的服务主体一元化体制,造成了垄断经营、封闭经营等格局。同时,原来的保安服务企业必须严格遵循“公安批、公安办、公安管”的原则,让公安机关扮演起了“裁判员”加“运动员”的双重角色,这样的“管办合一”体制,也必然催生与市场经济规律和要求完全背离的各种矛盾和问题。这样的问题如果不能通过全国性法规予以彻底解决,那么,我国保安服务行业的规范发展和有序开放,都将是一句空话。

  从法治化角度来看,20多年中,我国保安行业的运行除了依照公司法、劳动法、税法以及刑法等法律中的相关条文外,只有公安部和各地方政府下发的一些规范性文件可以依据。这些规范性文件当然也为保安市场的发展起到了重要的引导作用,但它们毕竟是不成体系的,使得保安市场的某些领域未被覆盖,无法可依无章可循;另外,规范性文件的法律效力较低,难以支撑市场的进一步发展。

  上述的问题也引起了监管部门和立法部门的重视。国务院颁布的《保安服务管理条例》,于2010年1月1日施行,填补了我国保安服务领域没有全国性规范法规的空白,成为国内保安行业发展的里程碑式的事件。


人员素质成最大难题


  作为顶层设计的关键步骤,《保安服务管理条例》施行至今已经8年多,《条例》的立法目的是否达到,它计划要解决的问题是否都已成功攻克?

  苗伟明关于保安市场规范发展的研究成果,有不少直接影响了《条例》的制定。他评论说:“这8年多来,我国保安行业的整体情况,相对于《条例》颁布实施之前有了明显的改善;但是,相对于它立法的目标而言,则在不少方面还存在差距。”

  在他看来,《条例》实施以后,保安服务市场的从业主体性质得到了明确,即确定为保安服务公司和自行招用保安员的单位;公安机关不再主办保安服务公司,实现了政企分开,专注于做监管保安行业的“裁判员”而不再“身兼数职”。同时,保安服务的边界有了明确的规定,即开展门卫、巡逻、守护、押运、随身护卫、安全检查以及安全技术防范、安全风险评估等服务,而不能阻碍依法执行公务、参与追索债务、采用暴力或者以暴力相威胁的手段处置纠纷;对保安员的行为也做了具体规范,包括不得限制他人人身自由、搜查他人身体或者侮辱、殴打他人,不得扣押、没收他人证件、财物等。这些都是提升保安行业规范度的有效举措。

  同时不能忽视的是,保安员的执业资格、权益保障、行为规范、教育培训等方面,还没有达到《条例》的目标。“保安队伍的人员素质问题,是当前保安行业发展面临的最大难题。”苗伟明感叹。

  例如,《条例》规定:年满18周岁,身体健康,品行良好,具有初中以上学历的中国公民,没有违法犯罪等不良记录的,可以申领保安员证,从事保安服务工作。这实际上是一个比较低的门槛。

  苗伟明说,当时他和其他研究人士提出,应该对保安员的执业资格进行严格把控,因为他们的工作涉及公共安全和国家利益,是非常重要的。这样的工作理应由高素质的队伍来承担。但是,保安队伍的学历低、专业技能不足、年龄偏大等问题,是我国保安队伍初期发展阶段积累下来的历史问题,如果真的对保安员设置较高的门槛,那么人员的来源就会立即成为现实困扰,最后只好做出妥协。

  他说,《条例》实施后,上海某家保安企业曾与华东政法大学的治安专业合作,计划培养高层次的保安专业人才,毕业后定向进入该公司工作。这个培养计划试行了3年,最开始还有一些学生来参加,到后面逐渐无人问津。“如果保安专业有了大学生,甚至有了硕士、博士,当然能提升保安的整体形象和专业水平;但是目前社会对保安行业的认同度不高,又让学生不愿来就学和从业。”

  因为人员素质不高,他们的权益保障、行为规范以及教育培训的落实也就无从说起,这几乎成了一个“鸡生蛋还是蛋生鸡”的难题。

  国外的经验也许可以借鉴为破解的路径。苗伟明介绍,新加坡的保安力量之一“辅警”,地位就比较高,国家制度为“辅警”设计了权益和福利的保障,有的岗位“辅警”收入甚至超过警察,这样,就会有高素质的人愿意从事该行业。

  章友德也表示,国内城管队伍过去因为人员素质低也常为民众所诟病,经过多年的发展,就业门槛提升和福利待遇的增加,使得城管队伍的形象较最初已经有了很大的提升。保安队伍也可以借鉴这样的发展路径。



一般保安市场放得不够开


  决定保安行业健康发展的另一关键因素,在于它的开放度和多元化。苗伟明告诉《新民周刊》记者,在《条例》即将实施时,他对保安市场的设想是“多元分级”的,即关系国家安全、公共安全、重要领导人物安保等特殊的保安领域,这些应该由国家严格把控;除此之外的一般保安服务市场,应该对市场全面开放,由企业进行充分的竞争、优胜劣汰。但是从目前的实践来看,公安机关对保安服务企业的准入还是把控得比较严。

  这样的严格把控也体现在公安机关对保安培训机构的准入上。苗伟明等人的设想是,让分层分类的保安教育体系尽快铺开,为行业培养素质较高的从业人员。但是,由于保安培训的许可控制,目前社会力量未能充分进入,造成培训的供不应求。他曾经随机询问在上海某大型保安公司从业的30余名保安员接受培训的情况,其中只有三分之一接受过3个月的培训,有三分之一接受的培训为一周到两周,余下三分之一几乎没有接受过任何的培训。教育培训力量的不足,让保安队伍的素质提升成了无源之水。

  苗伟明提出:保安行业涉及公共安全,监管者的思考和行动较为谨慎,不大可能主动地推行开放,只有让市场来反推。而当前的市场主体的积极性又并不强。他分析说:主要原因在于企业在一般的人防项目上的利润不高,这源于人员队伍整体素质不够高,提供不了更高价值的服务;而利润较高的技防项目,又是有较高门槛的。同时,研究者所设想的政府部门与行业协会“双重监管”模式,由于行业协会的发展还不够成熟,也暂未能发挥有效作用。“多元主体共治”的形成,还有待时日。


  实际上,保安行业的发展对应的监管政府部门不仅是公安机关,还有教育、人力资源和社会保障等部门,如果能打通部门的界限,群策群力,或许能更加有助破解当前的难题。苗伟明在研究中曾提出,建立从中央到地方各级“保安监管委员会”的设想,他说,以现在的眼光看来,如果将来保安市场能达到充分的开放程度,那么建立一个类似于健促委、食安委这样多部门之间的针对保安领域的协调部门,依然是有必要的。

  对于保安服务的多元化,章友德说,随着智慧城市的发展,人们对保安服务提出了更“智慧”的要求,这就意味着保安队伍不仅要提高人员素质,其设备的高科技化发展也成为必备条件。这样,保安服务企业会重视自身品牌的建设,以需求、问题、效果为导向,用优质争得优价,获取自身发展的同时也推进行业的前行。

  中国的保安市场至今只有30余年的历史,而保安行业发展最长的美国,其历史已经超过150年。苗伟明说,其他国家的保安行业在多年中积累的历史经验,建立的法律体系、行为规范等,都可以为我们所借鉴。

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