社会组织建言《生态环境法典》草案——聚焦于生活垃圾管理的系统性改变

　　近期，《生态环境法典》编纂进入三审审议的关键阶段，引发社会各界广泛关注。长期关注生活垃圾议题的环保机构——天津市西青区零萌公益发展中心、北京市朝阳区公众环境研究中心、北京市朝阳区自然之友环境研究所、广州摆脱塑缚环保咨询有限公司留意到，此次《生态环境法典（草案三次审议稿）》（以下简称“三审稿”）在绿色低碳发展编“发展循环经济”章节的优化尤为重要，整体更趋系统与务实，回应了废弃物管理中的若干关键问题。

　　关于废弃物管理，他们认为，三审稿的进步主要体现在：

　　1、原则重构更清晰：在“一般规定”中，第953条明确写入“减量化、再利用、资源化”的循环经济核心原则，体现了立法在理念层面的系统化回归；

　　2、生产者责任延伸制度强化：第959条将“生产者责任延伸制度”单列，突显制度重要性，也为未来拓展至塑料包装等新领域预留接口；第978条将“汽车”明确列为适用该制度的领域，有助于推动车企落实整车尤其是塑料等非金属材料的回收责任；

　　3、政策工具更完备：第993条在有利于资源节约的政策中新增“税收”，丰富了循环经济的激励与调节手段；

　　4、管控范围更全面：第997、999条将“一次性消费品”和“一次性办公用品”统一扩展为“一次性用品”，扩大了限制与倡导范围；第998条将报告与回收范围从“塑料袋等”调整为“一次性塑料制品”，避免了适用范围界定过窄的问题；

　　5、风险意识更突显：第998条及第424条在提及可降解替代品时均增加“且无害”限定，反映出立法对“可降解”可能伴随的环境与健康风险具有审慎态度。

　　综上，三审稿对循环经济与绿色消费相关内容的修订，已经朝着构建更系统、更严格、更具操作性的生活垃圾管理体系迈出了坚实一步。

　　去年以来，他们总结过往工作经验、参照国内外相关立法和实践，在草案征求意见阶段，就“生活垃圾”相关议题提出了系统性的深化建议：推动我国生活垃圾治理模式实现根本性转变，从当前以末端无害化为主的模式，转向覆盖源头减量、过程循环和精准管控的全生命周期管理模式。

　　现在，他们对三审稿的具体建议如下：

　　一、从全生命周期视角出发，坚持“减量化优先”的预防原则

　　当前三审稿虽确立了“减量化、资源化、无害化”原则，但该表述未能明确三化原则的优先适用，在实践中可能导致重心后置，难以撼动生活垃圾“先产生、后治理”的路径依赖。为此，建议：

　　1、在法典总则中确立全生命周期管理理念。建议在总则编第5条中明确，国家采取的政策措施应“从生产、流通、消费、废弃等全生命周期各环节出发”。这能将环保视野从末端治理扩展到前端产品或服务的整个“生命过程”，从源头上识别并削减环境影响。

　　2、明确“减量化优先”层级并清晰界定核心概念。建议在《固体废物污染防治编》第466条中，增加“在有利于节约资源、保护环境的前提下，减量化优先”的表述，并可参照现行《循环经济促进法》和欧盟《包装与包装废弃物指令》给出“三化”的科学定义。其中，应将“减量化”明确定义为在物品“变成废弃物之前”应采取的措施；将“资源化”严格界定为把废物“作为原材料用于生产新产品”，并明确排除能源化利用与填埋；“无害化”的定义则应从末端处置扩展到“全生命周期环境影响”。

　　这一修改旨在使原则为各方参与主体提供明确的实践边界，同时，衔接现行《循环经济促进法》中关于“减量化、再利用、资源化”的规定，强化法律体系的内部协调性。通过明确优先序与概念边界，可避免地方政府在执行中选择成本更低但环境效益较差的末端处置路径，有效推动产业绿色转型。

　　二、编制全生命周期管理规划，设置垃圾减量与分类目标约束

　　现行垃圾分类处理设施规划滞后于垃圾分类与废旧物资循环利用政策，造成焚烧厂等末端设施产能过剩而资源化设施不足的窘境。另一方面，焚烧产能过剩，资源化设施不足，又反过来削弱前端分类和减量的积极性。为此，建议：

　　1、编制统一的生活垃圾管理规划，并保障公众参与权利。建议法典第502条要求地方政府依据“减量化优先”原则，编制统领性的生活垃圾管理规划；同时明确生活垃圾管理规划属于生态环境领域的规划，其制定过程应当依法采取举行听证会、公开征求意见等方式，保障公众参与权利。

　　2、设立强制性的“处置量比例控制”目标。建议在法典中明确规定，各地应当设定生活垃圾焚烧、填埋处置量占清运总量的比例控制目标，并将这一目标的完成情况纳入已有的生态环境目标责任制考核体系。在大气、水环境管理领域，总量控制及其配套的“目标责任制-考核-约谈”监管制度起到了关键作用；在生活垃圾领域，国家层面曾提出“生活垃圾回收利用率达到35%以上”的政策目标，将其转化为“处置量比例控制”并纳入已有的环境目标责任制，能为地方政府提供清晰的指挥棒，激励其将工作重心从末端处理设施建设转向构建全链条的循环和减量体系。

　　三、统计各环节各类垃圾量，构建透明数据体系并向社会公示

　　真实、全面的数据是一切精细化管理的基础。当前，各地城乡四类垃圾的清运、处置和回收统计数据质量参差不齐，数据公开也尚不充分。

　　随着越来越多城市将生活垃圾收运和后端处理纳入数字化、智能化管理平台，完整、准确地统计生活垃圾分类相关数据已经具备条件。 建议在生活垃圾污染防治章节增设专门条款，建立生活垃圾数据统计与强制信息公开制度，统一统计指标和统计方法，明确管理责任人、清运单位和处置单位对厨余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾及混合垃圾数据的记录和上报责任，并规定由设区的市级主管部门汇总后向社会公示。

　　建立生活垃圾数据统计与强制信息公开制度具有多重意义。首先，它将为科学评估政策成效、识别管理短板提供客观、准确的依据；其次，它可以使政府和企业的治理绩效更加公开透明，有助于构建社会共治的信任基础；最后，准确的数据公开有利于形成强大的社会监督力量，推动各责任主体提升管理绩效。

　　四、明确园林绿化垃圾资源化路径

　　针对园林绿化垃圾这一具有显著资源属性、产生量大且分散的特殊废弃物，当前三审稿的规定相对薄弱。建议在第982条中增加专门条款：“国家鼓励通过堆肥等方式就地就近处理园林绿化垃圾，因地制宜配置园林垃圾分类收集容器和运输设备。”这与国务院近期出台的《固体废物综合治理行动计划》（国发〔2025〕14号）中“鼓励就近就地处理园林垃圾”的要求一致，既能填补该类废弃物管理的立法空白，也能将国家固废治理的最新政策要求法定化，增强可操作性和执行力度。

　　五、健全塑料污染治理机制，实现精准管控

　　塑料污染治理是当前固体废物管理的重点与难点问题。针对本次草案现有规定存在的不足，建议从以下四个方面予以完善：

　　1、扩大责任报告主体范围。目前三审稿第998条仅要求“商品零售场所开办单位”报告一次性塑料制品使用情况，但实际使用主体多为入驻的各个“商品零售经营者”。这种责任主体与实际行为主体的错位，导致监管措施难以触及真正的源头。建议将该条款的报告主体明确扩充至“商品零售场所开办单位、商品零售经营者、电子商务平台企业和快递企业、外卖企业等”，真正落实“谁使用、谁报告”的权责一致原则。

　　2、拓展绿色消费内涵。当前绿色消费倡导偏重于环保产品的推广，对支撑资源循环的“服务”体系重视不足。建议在第998条鼓励推广“可循环、易回收、可降解且无害的替代产品”的基础上，增加“和服务”的表述；同时在引导公民绿色消费的第999条中，将“积极购买和使用绿色低碳产品”扩展为“积极购买和使用绿色低碳产品和服务”。这将引导公众从购买单一环保产品，转向支持可重复使用包装、共享租赁、专业回收清洗等系统性服务，推动消费模式实现从“替换型”向“系统型”的根本转变。

　　3、扩大行业规制范围。三审稿第997条目前仅要求旅游、住宿等行业不主动提供一次性用品，但与公众生活联系更为密切、一次性用品使用量巨大的餐饮行业，三审稿未能直接限制一次性用品的使用。建议在该条款中增加“餐饮”行业，使制度设计更加周延合理。

　　4、增设法律责任条款。尽管三审稿第997条已设定行为义务，但目前在法律责任章节缺乏对应的处罚规定，可能导致制度约束力不足。建议增设专门罚则，明确违反不主动提供一次性用品规定的，由有关部门责令改正并可以处以罚款，为制度执行提供必要的强制力保障。

　　综上所述，上述围绕生活垃圾管理的建议，希望通过明晰的定义、科学的规划、透明的数据、精准的经济杠杆和前沿的设计引导，在《生态环境法典》中体现覆盖全生命周期的闭环治理体系，贯彻“预防为主”原则，为推动我国固体废物治理迈向绿色、低碳、循环的未来提供法典保障。