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“最严道交条例”, 管出最好交通

日期:2016-09-07 【 来源 : 新民周刊 】 阅读数:0
阅读提示:礼让是建设文明城市的应有之义。“车让人、人让车、车让车,人车之间的这种和谐生态,如何从法规的文本变成真正的亮点,还需要在道路交通管理的实践中进一步摸索。”
记者 | 王 煜
 
     法律法规是行为的准则和保障,是保证城市良好交通秩序的利器。上海目前交通的拥堵情况,有一部分是源自地方性道路交通管理条例相对于实际问题的滞后。因此,《上海市道路交通管理条例》的修订,呈现制度与现实的碰撞,引起了社会各界的广泛关注。人们的期望是,可以依托这个号称“最严地方道交条例”的修订案,管出申城的最好交通。
 
迟到的修订
 
  2016年7月底,上海市十四届人大常委会第三十一次会议听取了关于《上海市道路交通管理条例(修订草案)》的说明并解读,听取审议意见报告,完成了对《修订草案》的一审。
  值得注意的是,按目前的《修订草案》版本,修订后的上海《条例》共八章78条,增加了交通规划与设施、停车管理和综合管理三章;相比原条例,此次修订新增或修改的条款内容达66条,超过了总条款数的80%。修改幅度和力度之大之广,在地方性法规修改中并不多见。
  “这是一次迟到的修订。”上海市人民政府法律顾问、上海律师协会行政法业务研究委员会主任张鹏峰如此评论。《上海市道路交通管理条例》1997年颁布实施,随后在1999、2000、2001三年做了三次修改完善,但之后一直到这次修订之前,已经有15年的时间未曾修改过,尤其在2003年,国家《道路交通安全法》实施,并且于2007、2011年进行过两次修改,而上海的《条例》既未同步修订,也未随后跟进。实际上,当年上海《条例》制定的上位法依据之一的《人民警察法》早已修改,而另一上位法依据国务院《道路交通管理条例》也早已因国家《道交法》的出台而废止。
  “这也是一次急需的修改”,张鹏峰说。上海作为超大型城市,车辆和行人的激增、物流行业的迅速发展,使得城市在道路交通方面出现了许多其他城市未出现的新问题。最明显的例子就是违法成本过低的悖论:按现行法律法规的处罚标准,在中心城区违法停车所受处罚的金额,还不如在附近正规停车场停一天的费用来的高,这样一来,司机干脆就故意把车辆随意占道停放,自创“马路停车场”。类似这样的问题,用注重全国普适性的国家《道交法》和国务院《道交法实施条例》难以破解,从而出现了“老办法”无法解决“新问题”的诸多困境。这也使得上海《条例》的修订显得十分迫切。
  今年春季开始的上海交通大整治,是此次《条例》修订的重要促因。针对交通大整治,上海市委市政府主要领导多次要求:行动要补好城市交通的短板;并及时梳理分析一线执法过程中出现的突出问题,尽快修订相关地方法规,为一线执法队伍提供强有力的法律支撑,创造良好的法制环境。这次对法规的修订,也是对交通整治行动成果的固化。
  在上海政法学院社会管理学院院长、中国城市发展研究会理事章友德看来,这次对《条例》的全面修订,表明城市管理者对道路交通管理的重要性有了新的认识,是地方立法真正从地方实际出发,适应时代发展要求的体现。
  他认为,依法依规的有效管理,是解决特大城市“城市病”的关键手段之一,道路交通问题也不例外。
 
立法中的艰难创制
 
  上海市人民政府副秘书长陈靖说:《条例》的修订的定位并不仅仅是对《道交法》及其实施条例的细化和补充,而是着眼于制定一部体现地方特色的、综合性的道路交通管理法规。作为深度参与此次立法过程的法律界专家,张鹏峰告诉《新民周刊》记者:超大城市现状使得上海的道路交通管理有着许多独特性,但地方立法却又有着一定权限限制,既要解决现实独特问题,又不能与普适性的上位法相抵触,这使得此次立法创制上的难度就非常大。“狭窄空间里闪展腾挪,真是螺蛳壳里做道场。”他感慨。
  因此,本着地方性法规立法“不抵触、有特色、可操作”的定位,根据上海超大型城市的特点,借鉴兄弟省市立法经验,《修订草案》中进一步细化和补充了严格执法方面的规范。
  例如,此次修订对公安机关实践中比较有效的设置禁停标志、标线的措施予以固化,同时明确临时停车行为规范。《修订草案》明确规定:对驾驶机动车未遵守交通标志、标线(“黄线”)指示停车的,按照违反交通标志、标线的规定处罚;对驾驶机动车在未施划黄线的路段未遵守临时停车规定的,对驾驶人直接予以处罚,而不是像以前那样必须先指出违法后劝离,劝离不成再处罚。
  张鹏峰指出,像这种“先指出违法后劝离,劝离不成再处罚”的做法,是一种典型的柔性执法;但是,在过去的实践中,这种做法的弊端逐渐显露,使得交通违法者和交警屡次玩起了“猫捉老鼠”的游戏,让法律对违法行为的遏制作用大打折扣。从交通大整治的实践到《修订草案》的固化,这种从“柔性”到“严厉”的变化,许多市民可能一时很不适应;或者从大局上能够理解,但当落到自己头上,又感觉不平……张鹏峰认为:在保证文明执法的前提下,对交通违法的严厉,就是对公众生命安全的负责。
  章友德也认为,《修订草案》较之原《条例》,在强化执行方面做了很大改进。最严道交条例能否管出最好交通,关键在于立法是否具有科学性,“良法是善治的前提”。他同时表示,良好的秩序不光是“严刑苛法”管出来的,也需要全体市民认识到守法的必要性,成为维护道路交通秩序的一员。因此《条例》不光是要注重对违法的处罚,还要加强对公众的教育和警示。
  公众参与也在《修订草案》中予以明确。《修订草案》要求以政府部门为主导,加强基层治理,落实单位交通安全责任,引导社会公众积极参与,通过推广使用先进技术、信用信息归集和使用、广泛开展宣传教育等多种手段,推进道路交通协调发展。
  具体制度包括:细化了车辆所属单位的主体责任;鼓励科技手段对交通管理的支撑,明确运用大数据、物联网等先进技术提升交通管理水平;鼓励社会公众参与交通治理,明确了交通违法行为视频举报制度等。此外,还明确了在部分交通管理事项决策过程中,应当听取公众意见,从而有利于增强道路管理措施的合理性和接受度。
  除了《修订草案》本身,相关部门也同步制订了其他配套的政策和规定,共同促进道路交通状况的改善:
  2016年6月19日出台的《上海市非营业性客车额度拍卖管理规定》,被认为是“史上最严的拍牌规定”,对购牌者提出了严格的要求,要求后者必须自申请之日前1年内不存在相关道路交通安全违法行为记录。具体来说,累积记分达到12分的,驾驶机动车发生5次以上道路交通安全违法行为的,被处以暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留行政处罚的,都没有拍牌资格。此举也被认为一定程度上约束了交通违法行为。
  此外,已于今年6月底开始实施的2016年上海商业车险费率改革要求,将保险费与交通违法挂钩。据了解,部分交通违法行为一经发生,就会使下一年保费上涨5%或10%,而无违章行为的“好司机”则会得到商业险打9折的奖励。
 
推进绿色交通理念
 
  目前的《修订草案》中,将道路交通管理的基本原则确定为:上海道路交通管理应当适应超大型城市特点,坚持绿色交通理念,优先发展公共交通,合理配置道路资源;坚持动态交通和静态交通协调发展,完善交通基础设施,提高道路通行效率;坚持依法管理,严格查处道路违法行为,推进综合治理。
  值得注意的是,绿色优先、公交优先的理念,被放进了管理基本原则靠前的位置,这也就是提升了行人、非机动车等慢行交通系统的地位。
  章友德提出,立法要做到“心中有人”。要根据上海人口的结构、规模、年龄、性别等要素,用整体、系统、理性、法治、动态的思维来制定道路交通管理方案。“要确定道路交通政策是以车为主还是以人为主,以强势群体为主还是以弱势群体为主。”他提出,从年龄层次而言,上海已经进入深度老龄化,应该把路权还给老年人,而老年人属于慢行的、休闲的交通系统。同样属于慢行交通的还有自行车和其他行人,道路也应该向他们开放。还有残疾人专用道的问题,也是凸显城市包容性和人性关怀能否落实之处。
  另外,《修订草案》中对“让行”做出了特别规定。包括:同方向行驶的右转弯机动车和左转弯非机动车,均被放行,通过路口时,左转弯非机动车优先通行;相对方向行驶的左转弯机动车和非机动车,均被放行,通过路口时非机动车优先通行;车辆在有交通信号控制的路口,遇放行信号,先予放行的车辆和行人优先通行;行人因无人行道或者人行道有障碍物,借用非机动车道、机动车道时,行人优先通行;道路交通安全法律、法规规定的其他让行规定。
  “原来的交通礼仪上升为法定义务,道德倡导上升为法律要求,这种正面导向是明确的。”张鹏峰评论。
  章友德表示,礼让是建设文明城市的应有之义。“车让人、人让车、车让车,人车之间的这种和谐生态,如何从法规的文本变成真正的亮点,还需要在道路交通管理的实践中进一步摸索。”
 
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